【正
文】一、对于１９９３年以来我国经济增长连续６年下滑的原因，向来有“内需”与“外需”之说。但是，１９９８年以来，我国扩张性政策的力度不可谓不大，经济却没有回升；１９９９年下半年以来，东亚经济全面复苏，北美和欧洲经济强劲增长，而我国经济增长的动力依然不足。这不能不使我们重新审视中国经济增长的动力和扩张性政策的实际效果。
“内需”论和“外需”论认为拉动中国经济增长的主要动力分别是内需和外需。在对中国经济走势的判断上，“内需”论以政府投资难以启动民间投资为主要论据，而“外需”论以世界经济形势好转和中国外贸快速增长为主要理由。前者往往导致悲观论，后者又未免过于乐观。但无论是“内需”论还是“外需”论，都是对政府宏观调控的一种变相否定。“内需”论者认为政府调控无效或效率低下，“外需”论者认为在外需的拉动下，经济可以走向自我恢复之路，从而不需要扩张性政策来支持。
笔者认为，“内需”论和“外需”论都不符合当前中国经济的实际情况。中国经济增长的动力是内需和外需，两者同时起作用，但以内需为主。我国经济之所以出现政府投资难以启动民间投资，全球经济好转难以拉动经济增长的“两难”现象，主要是因为政策在实施过程中效果打了很大的折扣，其中“溢出效应”（ｓｐｉｌｌｏｖｅｒ ｅｆｆｅｃｔ）起了很大的作用。
在经济全球化的时代背景下，我国与全球经济的联系日益紧密，如果以对外贸和外资的依存度计算，甚至高于一些发达国家。主要发达国家的经济政策对国内会产生一定的影响，同时，国内经济政策又会通过贸易流和资本流对国外产生影响。这意味着经济政策的部分效应“溢出”，从而对国内的影响力减弱。然而，长期以来我国财政政策和货币政策的制定，以三部门经济（居民、厂商和政府）为前提，忽视了外部因素的影响。
１９９８年下半年，我国实施积极的财政和货币政策，与主要发达国家和东亚金融危机国家实行的扩张性政策同步，从而有助于遏制国内经济下滑的势头，外部需求不足因政府增加投资而得以部分弥补。然而，１９９９年下半年以来，为抑制世界经济增长过热和过高油价对通货膨胀的压力，欧美等发达国家纷纷上调利率，使自金融危机后以扩张性经济政策调整为主的全球经济开始转向紧缩。这与我国继续奉行的积极财政和货币政策的调节方向刚好相反。宏观政策的这种变化，在我国资本账户仍然受到控制的情况下，虽然没有表现为东亚危机式的突发性资本外流，但资本外流仍大量存在，扩张性财政和货币政策的“溢出效应”限制了两大政策的实际效果。
近期内，我们寻求如何在现有的条件下使财政和货币政策的效果最大化，从而使其溢出效应缩小到尽可能低的限度内。从中长期看，加入ＷＴＯ后，我国要开放金融市场，与全球经济进一步融合。因此，如何调整好国内财政、货币政策与国际环境的关系，更有其长远意义。
二、货币政策的“溢出效应”加剧了国内通货紧缩趋势
１９９８年以来，随着通货紧缩压力加大，我国货币政策的主要目标从前些年的以抑制通货膨胀为主，转向抑制通货紧缩。从理论上看，在固定汇率和资本管制下，一国货币政策具有独立性。但部分资本绕过管制大规模地流出入，尽管没有动摇货币政策的独立性，却使其实际效果大打折扣。产生这种情况的主要原因是，随着我国经济联系的日益扩大，在直接投资、证券投资以及短期资本项下，国际资本的跨境流动不可避免，加上对以套利用为目的的资本流动监管难度上升，资本完全流动情况下利率变动（是由利率平价规律决定的）对资本流动的影响在我国也相当程度地存在。
１９９３--１９９５年，为了控制通货膨胀，政府连续两次大幅度提高利率，致使国内利率远高于国际市场利率。加之在１９９４年人民币汇率大幅度贬值所产生的升值预期共同作用下，以套利为目的的国际游资大量流入，使资本收支顺差持续扩大。１９９４--１９９６年，短期资本逆差平均只有１７．３亿美元，比１９９０--１９９３年的平均水平减少了６３．１％，其中１９９５年还出现了５亿多美元的顺差。
１９９７年之后，上述情况发生了完全相反的变化。在１９９９年上半年以前，受东亚金融危机的影响，外贸出口出现了负增长，人民币贬值预期上升。尽管当时我国政府多次承诺人民币不贬值，但受市场预期的影响，短期资本流出加快，长期资本净流入速度放慢。结果１９９８年资本账户出现了６２．８亿美元的逆差。１９９９年下半年以来，在东亚经济复苏的带动下，外贸出口呈现恢复性增长。在这样背景下，虽然人民币贬值说不攻自破，但在以美国为主导的国际市场上利率持续上调，与我国自１９９６年之后多次下调利率形成强烈的反差，中外利差扩大，加剧了短期资本的外流。
美元利率上调，人民币与美元利差扩大，会产生这样的效果：加息→扩大美元兑其他货币的利差→资金流向美国→美元升值。在这样的逻辑关系中，只要美联储不改变加息态势，美元强势将会继续持续。这种状况从两个方面加剧了中国的通货紧缩压力，从而使以抑制通货紧缩为目标的货币政策部分失效。一方面，在名义汇率与美元保持相对稳定的情况下，美元走强，意味着人民币兑其他主要货币升值，这会抑制外资的流入和出口的增加，加剧国内通货紧缩的趋势。另一方面，人民币利率与美元利差的拉大，将导致国内资本外流，特别是外商投资企业利润的汇出，造成外汇资源的流失，削弱对外支付能力和汇率稳定的基础。其间接影响是减少国内的货币供应量，助长了通货紧缩趋势。
三、财政政策的“溢出效应”导致进口增加，外资流入减少
为实施积极的财政政策，国家在１９９８年增发了１０００亿元国债，主要用于城乡基础设施建设。在这些方面增加投资，虽然可以避免投资于加工工业产生的重复建设和生产过剩等弊端，但由于基础设施行业产业关联度较低，乘数作用不大，对经济的拉动作用受到限制。不仅如此，财政政策还存在一定程度的“溢出效应”。
财政政策的“溢出效应”主要表现在两个方面。首先，财政政策在扩大内需的同时也扩大了进口需求，导致进口急剧增加。据海关统计，１９９９年中国外贸进出口比上年增长１８．２％，高于６．１％的出口增长率１２个百分点以上。今年一季度对外贸易同比增长４０％，进口增长率继续高于出口。虽然进口的增长是由多种因素引起的，包括打击走私后报关额的增加，但原材料与设备进口的增加则是政府投资带动的结果。１９９９年钢材进口增长了１１．５％，木材、水泥等矿产品、建筑及采矿用机械的进口分别增长了１０８．４％、７５．４％和３２．５％。一方面，政府通过出口退税刺激出口的增长，另一方面又有相当多的投资用于购买进口设备和原材料。这意味着投资对国内需求拉动的效应降低了。
其次，财政政策在挤出民间投资的同时，也“挤出”了外资，外国直接投资减少。很多学者对财政政策对民间投资的挤出效应做过深入的分析，但对外国直接投资的“挤出”效应分析得较少。与间接投资不同，决定外国直接投资的主要因素是对未来的收益预期和投资目的地区位因素。近年来，随着许多发达国家和部分发展中国家财政状况的周期性改善，健全财政的形势已经出现。美国巨额财政盈余仍在增长，到１９９９年超过１５００亿美元。欧盟成员国的预算赤字也大都低于《稳定增长条约》限定的标准。在这样的情况下，预计一些发达国家在２０００--２００１年的预算中可能削减不同税种的税率。减税会进一步刺激直接投资。相比之下，我国虽然对外资在税收上也实行了较大的优惠，但发达国家的减税会削弱我国的区位优势，同时由于政府投资没有有效带动起民间投资，中国经济增长前景如何，还难以判断。尽管中国有诱人的大市场，但许多外资仍持观望态度，部分外资流入韩国，以此作为对中国出口的基地。正因如此，１９９９年外商对华直接投资的协议金额和实际到位额都比上年大幅度下降。
四、加入ＷＴＯ后，我国面临着新的政策环境
（一）加入ＷＴＯ后货币政策环境的变化。
在国际经济学中，著名的“蒙代尔三角”认为，在资本完全流动条件下，一国将面临货币政策独立性与汇率稳定两者之间的选择。一国政府最多只能同时实现下列三项目标中的两项：完全的资本流动、独立的货币政策和固定汇率。
当前，虽然资本流出入对货币政策有一定的“溢出效应”，但根据“蒙代尔三角”，只要资本账户不开放，货币政策的独立性和汇率稳定基本能够得到保证。加入ＷＴＯ，意味着市场准入和市场开放。伴随着金融市场的对外开放，资本账户也将面临着由不开放、半开放、到完全开放这样一个进程，而加入ＷＴＯ使这一进程大大缩短了。这表明，我国将在“蒙代尔三角”中重新做出选择。无论怎样选择，对货币政策的影响将不仅是溢出效应的问题，更可能导致政策部分失效（在资本完全流动的情况下，固定汇率就会导致货币政策失效）。
按照中美两国达成的有关协议，加入ＷＴＯ后，我国金融业中的银行、证券和保险都要加快对外开放步伐。五年后，也就是２００５年以后，除了金融监管当局（中央银行、证监会和保监会）可以进行监管外，政府不能对外资金融机构的进入施加额外的限制。协议规定：中国加入ＷＴＯ五年内向外国银行提供全面的市场准入，并在指定地区实行国民待遇。中国将允许外资占少数的合资公司按照与中国公司一样的条件从事基金管理，这些合资公司可以承销国内证券发行，并可以承销和交易外币（债权和股权）证券。中国将允许国外财产和意外保险公司在全国承保大规模风险，三年后逐步取消所有地域限制，五年内将逐步扩大外国保险公司的业务范围。同时，对非寿险和再保险公司在股权安排上将给予更大的开放度。
与实物资本相比，金融资本的流动更难控制，影响也更大。特别是在现代通讯技术和金融创新工具的作用下更是如此。加入ＷＴＯ后，外资金融机构的进入将使资本流动的源头增加，流动的机率增大，政府对这些金融机构资本流出入的限制也必将更加困难。这是因为：第一，由于外资银行可以对中国的企业和个人经营人民币业务，从事我国国债的发行，这势必会与国外母公司之间产生外汇资金的频繁往来；第二，由于外资金融机构可以从事基金管理、证券发行、承销与交易外币证券，外汇监管部门很难控制他们与外国投资者的资金往来；第三，由于合资保险公司与国外公司之间的资金往来很难控制，他们在我国可以经营各项业务，这些来自于境外的外汇资金进入国内后必然会对我国资本账户的管制体制产生冲击。
由于外资金融机构大多数是跨国银行、著名的证券和保险机构，有相当强的实力和资本调拨能力，也擅长于在全球范围内套取利润。加入ＷＴＯ后，我国汇率变化、利率调整相对国际市场所形成的汇差、利差变化，以及对未来调整的预期，都将成为短期套利资本流出入的资源。这样，当国内需要紧缩而提高利率时，短期资本流入反而扩大了货币供应量。当需要放松货币而降低利率时，短期资本流出而减少了货币供应量（从规模上可能比目前的溢出效应更大）。因此，这不仅大大抵消了货币政策的积极效果，还将对国际收支平衡，特别是资本账户的平衡带来冲击。
（二）扩张性财政政策对经常账户平衡的影响。
１９９９年下半年，中央明确提出，要将扩大内需作为我国国民经济发展的一项长期战略方针。这意味着我国宏观调控政策，特别是财政政策将出现中期化的趋势。许多因素表明，加入ＷＴＯ的最初５年，我国将继续实行扩张性的财政政策，并将呈现这样两大特点：第一，财政政策将与结构调整相结合。１９９９年，中央财政提供的技改贴息从上年的７亿元猛增到９０亿元，由此大约带动１８００亿元的银行贷款和企业配套资金的投入。这不仅拉动了投资需求，而且直接促进了企业的技术改造和结构调整，起到了“四两拨千斤”的作用。从目前的政策走势看，２０００年技改贴息规模可能进一步扩大。这也是今后财政政策发挥作用的一个支点。第二，财政政策将与地区开发相结合。今后五年正是国家实施西部大开发战略关键的５年，为体现对西部地区的支出，国家决定将中央财政７０％的基础设施投资投向西部。为此，国家计委规划了十大项目，其中仅“西气东输”一项，概算资金就将达１２００亿元。与此同时，地方政府也为吸引外资制定了各种减免税等优惠政策。
按照国际经济学理论，当资本完全流动条件时，在固定汇率制下，货币会失去独立性，起作用的将是财政政策；在浮动汇率制下，财政政策失效，起作用的将是货币政策。在我国加入ＷＴＯ的五年过渡期内，由于资本流动会加大，财政政策在宏观调控中将发挥更大的作用。但伴随着结构调整和西部开发战略的实行，外贸进口会明显增加，净出口对经济增长的贡献率也可以变为负值。扩张性财政政策在此之中的作用是，促进了国家对结构升级和西部开发过程的控制和导向，从而加速了从国外进口关键设备和相关的原材料。
在目前我国进口商品结构中，直接用于居民消费的产品占进口总额的２０％左右，其中农产品占有较高份额。其余的８０％除少部分资本品外，大部分用于进口生产设备和原材料。加入ＷＴＯ后，消费品和资本品的需求虽然会增长，但增长幅度更大的将是生产设备和原材料的进口。这是因为，一方面，我国对国外关键设备和零部件存在大量需求。产业结构升级和企业技术改造，以及西部大开发不仅需要外资、技术，也需要设备和原材料。根据８０年代我国产业结构调整的经验，调整将伴随着进口的大量增加，更何况本次调整是向资本密集和技术密集型产业转变，进口增长的幅度会更大。与此同时，在西部大开发的整个投入过程中，对生产资料类产品的进口也存在着巨大的需求。另一方面，加入ＷＴＯ后，政府对贸易的限制将被视为违反自由贸易原则而大大减少，我国需要的先进设备能够从国外厂家自由进口而打破西方国家的技术封锁，真正达到以市场开放换取先进技术的目的。正因如此，国际货币基金组织今年四月份预测，今后几年，我国经常账户顺差将逐年减少。到２００１年，经常账户盈余将由１９９８年占ＧＤＰ的３．４％下降到１．５％左右。
五、与提高财政和货币政策效率相关的几个问题
（一）关于利率与汇率的一些制度性安排。
我国在加入ＷＴＯ后的最初五年，也就是２０００--２００５年的过渡期内，要解决好金融市场开放与财政、货币政策效果间的矛盾，首先要做好与利率和汇率有关的一些制度性安排。
要积极推进利率市场化。货币政策“溢出效应”起作用的一个前提是，货币供给与需求对利率的弹性明显低于一些企业对国内外利差变化的反应。要提高利率弹性就要使利率从官定利率走向市场利率，实现利率的市场化。目前我国银行间拆借市场、银行间债券市场的利率已放开。今后要做的是在实际利率保持低水平的情况下，扩大人民币贷款利率的浮动范围，在加紧推进金融改革和金融创新的同时，加速国内投资的自由化，使资本能在不同行业、不同领域里自由流动，形成稳定的资本利润率。
在利率市场化的同时，要进一步完善人民币有管理的汇率浮动机制。我国不能选择浮动汇率制，在相当长的时期内仍需实行外汇管制，但管制的目的是为改革汇率体制提供缓冲时间。为使人民币汇率真正浮动起来，需要进一步改革外汇管理制度，完善汇率形成机制。这包括，扩大汇率浮动区间，增加外汇市场交易主体，变单一浮动为一揽子货币浮动，在条件成熟时建立远期外汇市场等。
（二）关于金融监管。
加入ＷＴＯ后，规则并没有限制金融监管机构在审慎原则基础上的监管。做好监管工作首先需要建立强有力的金融监管制度。没有有效的监管制度，仅仅限制资本流出和流入不能减少一个国家金融的脆弱性，反而可能助长一种虚假的安全感。其次，要与国际金融组织积极配合，借鉴国外经验。金融监管已超越国界。金融危机后，国际金融组织加强了这方面的制度建设。加强与它们的联系会对国内的监管有所帮助。
（三）关于市场化改革与财政、货币政策的取向问题。
理性预期学派和现代凯恩斯学派都认为，无论是货币政策还是财政政策，都不能在长期内影响均衡收入水平，因为它们在长期内是完全中性的。据此，我们认为，要改变财政和货币政策单纯追求经济增长速度的单极目标，把激活微观经济活力作为宏观经济政策的重要目标，使短期的景气刺激政策与中期的结构调整、长期的制度建议更好地结合起来。
加入ＷＴＯ意味着市场化改革进一步加强，政府对经济的干预应越来越少。因此，无论是财政政策还是货币政策，都应坚持以间接导向为主的方针，避免直接干预。１９９９年以来，财政支出对技改的贴息就在这方面做了有益尝试，也收到了较好的效果。今后，要充分发挥财政投资的杠杆作用，如通过贴息、参股、担保等形式拉动全社会投资增长全面回升。
（四）关于财政和货币政策本身的问题。
在利率下调日益受到限制的情况下，应灵活运用多种货币政策工具。如，在对商业银行再贷款规模减少的同时，要调整其投向（如增加对中小金融机构的再贷款）；改善信用环境，培育贴现和再贴现市场；加大公开市场的操作力度，使其成为对商业银行流动性管理的重要渠道；监督信贷资金的使用质量，优化贷款投向；继续支持和扩大直接融资，促进资本市场的发育等等。
鉴于扩大财政支出受财政收入水平的限制，并易产生“溢出效应”，因此扩张性财政政策应强调扩大财政支出与税制调整两者的结合，并要以税制调整为主。这样做，会导致生产激励的提高，从而增加社会财富，特别是在现有税率高于最佳税率时，减税在导致产生增长的同时，还会带来财政收入的增长。减税主要包括三方面的含义，第一，进行税费改革，清理不合理收费；第二，调整当前的税收结构，变生产型增值税为收入型和消费型增值税、扩大直接税在税收中的比重、扩大个人所得税的征收范围等；第三，对外资和内资坚持公平税负的原则，取消对内资的歧视。
总之，加入ＷＴＯ意味着我国财政与货币政策将面临着全新的环境，在这之中会遇到很多新问题、新挑战。对此，我们要继续进行深入的研究，及早发现和解决问题。应该看到，ＷＴＯ所坚持的市场取向和市场开放，与我国的社会主义市场经济体制和经济全球化的大趋势是一致的，我们在运用财政和货币政策调节经济，避免“溢出效应”的同时，要坚持市场观和全球观，否则将事倍功半。
|